Dzień Samorządu Terytorialnego

27 maja obchodzony jest Dzień Samorządu Terytorialnego, upamiętniający pierwsze, w pełni demokratyczne wybory do rad gmin i miast z 27 maja 1990 roku.

Wybory do rad gmin i miast w 1990 roku zostały zarządzone na 27 maja przez ówczesnego Prezesa Rady Ministrów Tadeusza Mazowieckiego. Dla upamiętnienia tego wydarzenia uchwałą Sejmu RP z 2000 roku, 27 maja ustanowiono Dniem Samorządu Terytorialnego.

Obecnie samorząd stanowi integralną część ustroju współczesnej Polski, stał się czymś tak oczywistym i naturalnym, że wielu obywateli zapomniało już albo może w ogóle nie wie, iż w czasach PRL wcale samorządu terytorialnego nie było. 

W PRL chcieli zlikwidować 

W czasach PRL, w 1950 roku komuniści utworzyli tak zwane terenowe organy jednolitej władzy państwowej, które, jak napisano wówczas w „Nowych Drogach”, ideologicznym organie PZPR, miały być transmisją partii do mas ludowych. A jak ta transmisja wyglądała? Gdzie tak naprawdę zapadały decyzje? Przemilczmy odpowiedź na te pytania. Dopiero „Solidarność” na pierwszym zjeździe w Gdańsku, który odbył się jesienią 1981 roku, umieściła w swoim programie działania stworzenie samorządnej Rzeczypospolitej. W 1989 r. władze komunistyczne - pod presją dążeń wolnościowych - zgodziły się na utworzenie samorządu terytorialnego w Polsce. Cóż, myśleli zapewne, że podzielą się władzą i będzie i wilk syty i owca cała…  

Wbijanie pierwszej łopaty

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego mówi: „Odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli”. Jak to się stało, że odpowiedzialność ta została w Polsce przekazana na niższe szczeble?

Prace nad podstawami prawnymi, które miały umożliwić funkcjonowanie samorządów terytorialnych ruszyły niemal natychmiast po wyborach 4 czerwca 1989 r. Reaktywowany po 50 latach Senat stał się najważniejszym inicjatorem zmian ustrojowych w Polsce. Jedną z pierwszych decyzji senatorów była uchwała o podjęciu inicjatywy ustawodawczej dotyczącej odbudowy samorządu terytorialnego. Pracami nad przygotowaniem reformy zajęła się utworzona 29 lipca 1989 r. senacka Komisja Samorządu Terytorialnego pod przewodnictwem prof. Jerzego Regulskiego. Głównym ekspertem komisji został prof. Michał Kulesza.

Już 25 września 1989 r. powstał Urząd Pełnomocnika Rządu do spraw Reformy Samorządu Terytorialnego. Pełnomocnikiem został prof. Jerzy Regulski, a jego miejsce w komisji senackiej zajął sędzia Jerzy Stępień.

„Ojcowie samorządności” czerpali wiele z Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, uchwalonej w 1985 roku przez Radę Europy. Przy tworzeniu ustawy newralgicznym zadaniem było rozwiązanie sprawy własności komunalnej jako podstawy samorządu. Mienie komunalne należało wyodrębnić z mienia ogólnonarodowego. Istotną sprawę stanowiła też konieczność dobrego zorganizowania nadzoru nad samorządem.  Przyjęto model, według którego wojewoda może uchylić uchwalę rady, a samorząd może się odwołać do Sądu Administracyjnego.

Co ciekawe, w czasie obrad Okrągłego Stołu strona rządowa od razu chciała wprowadzenia samorządu wojewódzkiego, na co Regulski, Kulesza i Stępień nie chcieli się zgodzić. Byli przekonani, że najpierw trzeba zbudować gminy, zorientować się, jak nowy system funkcjonuje, a następnie określić przestrzeń do zagospodarowania przez rząd centralny i kolejne stopnie samorządu. Naukowcy uważali, że samorząd wojewódzki należy zbudować dopiero po wprowadzeniu nowego podziału administracyjnego.

Tym sposobem wypracowany w 1989 r. model samorządu gminnego zdeterminował przyszłe rozwiązania na poziomie powiatu i województwa, które były niejako drugą „ratą” w długotrwałym procesie odradzania samorządności. Samorządowe powiaty i województwa, w których większość instytucji została przejęta z ustawy o samorządzie gminnym, istnieją dopiero od 1999 r. 8 marca 1990 r. Sejm  uchwalił ustawę o samorządzie terytorialnym. Gdy Polska miała już prawodawstwo, można było zacząć „wypełniać je życiem”. Na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym wprowadzono w ponad dwóch tysiącach istniejących gmin prawdziwy samorząd. W miejsce istniejących w PRL rad narodowych wprowadzono rady gmin o znacznie większych uprawnieniach. 

Pierwsze wybory

Pierwsze wybory do rad gmin rozpisano na 27 maja 1990 r. Nowo wybrane rady gmin wybrały swoje władze wykonawcze - prezydentów miast (w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców oraz tych, gdzie dotąd byli prezydenci, czyli praktycznie w większości miast powyżej 50 tys. mieszkańców), burmistrzów (w mniejszych miastach) oraz wójtów (w gminach wiejskich).

Wśród nowo wybranych radnych dominowały osoby, które pełniły po raz pierwszy mandat. Stanowiły one aż 74% wybranych radnych. Kampania wyborcza do rad gmin wykreowała wielu nowych liderów lokalnych, późniejszych posłów, senatorów. 6  listopada 1992 r. wprowadzono do ustawy o samorządzie gminnym poprawkę zakazującą gminom prowadzenia działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Wprowadzenie tego zakazu (z którego się później zresztą wycofano) rozpoczęło ewolucję ustrojową samorządu terytorialnego.

Sukcesywne poszerzano zadania samorządu. Od 1994 r. w ramach tzw. pilotażu miejskiego wprowadzono odrębną kategorię gmin miejskich, tzw. miast wydzielonych i miejskich stref usług publicznych, w których umożliwiono dużym miastom przejęcie dodatkowych uprawnień. W zainicjowanym wówczas programie pilotażowym wzięły udział 43 miasta.

Zadania realizowane w ramach programu posłużyły nie tylko do powstania ustawy z 25 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, ale nade wszystko wykazały celowość pozostawienia w kompetencjach największych miast wielu zadań wykonywanych w trakcie pilotażu. Doświadczenia te zostały wykorzystane także w trakcie przeprowadzania reformy administracyjnej w 1998 r. - obok dwóch dodatkowych szczebli samorządu terytorialnego, tj. powiatu i województwa, wprowadzono specyficzną konstrukcję jednostki samorządowej określanej mianem „miasta na prawach powiatu”.

Wśród nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym do istotnych należała nowelizacja z 29 września 1994 r., która ugruntowała pozycje wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz pozostałych członków zarządu. Niezwykle szeroki zakres miały nowelizacje przyjęte przez Sejm w grudniu 1995 r. dotyczące ustawy o finansowaniu gmin, w związku z przejęciem szkół przez samorządy. W 1996 r. uregulowano sprawy gospodarki komunalnej, a 29 sierpnia 1997 r. uchwalono ustawę o strażach gminnych. 

Drugi etap: powiaty i województwa

Przełomowe znaczenie w procesie poszerzania kompetencji samorządu terytorialnego miało uchwalenie przez Sejm 5 czerwca 1998 r. dwóch ustaw: o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa. 

Temu kolejnemu etapowi reformy administracyjnej towarzyszyły znacznie większe napięcia polityczne, niż przy wprowadzaniu samorządu gminnego. Reforma polegała na wprowadzeniu dwóch dodatkowych szczebli decyzyjno - organizacyjnych samorządu - powiatów i samorządowych województw. Jednocześnie tych ostatnich miało być od tego momentu nie 49, ale znacznie mniej.

Pomysł na przywrócenie szczebla powiatowego pojawił się już w latach 1992 -1993, a jego autorem był pełnomocnik rządu ds. reformy administracji w rządzie Hanny Suchockiej, prof. Michał Kulesza. W 1997 roku po wyborach parlamentarnych  i powstaniu rządu Jerzego Buzka, prace ruszyły na nowo. Przygotowana m.in. przez prof. Kuleszę reforma przewidywała wprowadzenie 12 samorządowych województw, których władzami ustawodawczymi miały być sejmiki, a wykonawczymi marszałkowie województw. Z kolei powiatami miały zarządzać rady powiatu i starostowie jako organ wykonawczy.

Samorządy miały uzyskiwać finansowanie powierzonych im zadań z udziału w podatkach od osób fizycznych i prawnych, a także z dotacji i subwencji. Władza rządowa miała kończyć się na szczeblu województwa i tak jak dotąd przedstawicielem rządu miał być tu wojewoda. Miał jednak zachować uprawnienia kontrolne i weryfikacyjne wobec decyzji wszystkich szczebli samorządów.

Reforma od początku znalazła się w ogniu politycznego konfliktu. Pierwszym problemem był termin wyborów. Ponieważ pracę nad reformą rozpoczęto na przełomie 1997 i 1998 roku, niemożliwe było przeprowadzenie jej do końca kadencji rad gmin, która upływała w połowie 1998 roku. Z kolei robienie oddzielnych wyborów do rad gmin i oddzielnych do rad powiatów i sejmików nie miało sensu. Trzeba było ustawowo wydłużyć kadencję rad gmin, by móc przeprowadzić wspólne wybory do trzech szczebli samorządu jesienią 1998 roku.

Jednak opozycyjna SLD domagała się od prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego, by zawetował ustawę o wydłużeniu kadencji - ten jednak zdecydował się ją podpisać. Wspólne wybory do trzech szczebli samorządu odbyły się 11 października 1998 roku, a władze powiatów i nowych województw zaczęły funkcjonować z dniem 1 stycznia 1999 roku, gdy zaczęła obowiązywać nowa mapa administracyjna.

Ile województw?

Wcześniej ogromny polityczny bój wybuchł o liczbę nowych województw. W Sejmie nawet w ramach rządzącego AWS nie było zgody na rządową „12”, więc rozpoczęły się polityczne przepychanki w ramach rządzącej większości, w wyniku których Sejm uchwalił, że województw będzie 15. Na tę liczbę nie zgodził się jednak prezydent Kwaśniewski, który tym razem działając zgodnie z SLD domagał się powrotu do mapy z lat 1950-75 i wprowadzenia 17 województw.

Po tym jak Sejmowi nie udało się odrzucić weta prezydenta, przystąpiono do kolejnych negocjacji między rządzącymi AWS i UW oraz opozycyjnymi SLD i PSL, w wyniku których ustalono, że województw będzie 16. Napięcia, zwłaszcza w lokalnych społecznościach, wywołała też proponowana mapa powiatów. W końcu rząd ustalił, że powiatów ziemskich będzie 308, a miast na prawach powiatu 65 (w następnych latach nieznacznie zwiększono jeszcze liczbę powiatów).

Sukcesem okazała się natomiast samorządowa reforma wojewódzka. Samorządy wojewódzkie odżyły zwłaszcza po wejściu Polski do Unii Europejskiej w 2004 roku, bo pieniądze na inwestycje z unijnych funduszy spójności kierowane są przede wszystkim do tego szczebla samorządowego. Dopełnieniem i bardzo istotnym elementem reformy samorządowej było wprowadzenie bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, co bardzo spersonalizowało wybory samorządowe, ale też uczyniło je bardziej atrakcyjnymi dla wyborców. 

Pierwsze takie bezpośrednie wybory odbyły się wraz z kolejnymi wyborami samorządowymi - 27 października i 10 listopada 2002 roku. Reforma samorządowa lat 90. w przekonaniu powszechnym odniosła sukces. 

Jak podkreślał prof. Jerzy Regulski, „bez samorządu Polska nie byłaby taka, jaka jest dzisiaj”. Choć praktyka dnia codziennego samorządów budzi nieraz różne emocje i dyskusje, idei samorządności nikt już chyba nie podważy. Polacy pragnęli, by państwo zostało przywrócone mieszkańcom Rzeczypospolitej. I to się udało.